互聯網在改變我們生活方式的同時，也改變著經濟活動的方式。互聯網與民間資金結合形成一個配置金融資源的新市場體系，改變了金融市場的主體、價格、交易工具等要素，實現了銷售管道和方式的創新。對於互聯網金融的法律性質、監管機構、監管重點等，學術界和實務界提出了各種各樣的觀點。在互聯網金融產品的法律性質是什麼、應當由哪個機構監管、監管的重點是什麼等這些技術性問題之外，互聯網金融監管面臨三個更基本的難題，即法律規則如何協調、監管原則如何選擇以及風險防範的法律制度如何構建。面對互聯網金融監管的特殊性，應當考慮到互聯網金融的發展需要，既不能簡單地將其納入現有金融監管體系，也不脫離現有法律制度過度地追求制度創新，應當以建立協調統一的法律規則體系為基礎，採用非審慎重點監管原則，建立系統風險防範與信息披露為重點的法律制度體系，促進聯網金融的健康發展。
【關鍵字】互聯網金融；金融監管；監管原則；法律協調；
互聯網金融是互聯網與金融結合的產物，是借助互聯網實現資金融通、支付和信息仲介功能的金融活動，包括協力廠商支付、P2P、大數據金融、眾籌、信息化金融機構、互聯網金融門戶等模式。受中國傳統文化和制度環境的影響，互聯網金融近年來在中國迅速發展，成為社會公眾及國家高度關注的熱點問題，並正式寫入2014年政府工作報告。從制度變遷與互聯網金融的關係分析，互聯網金融很大程度上是中國金融抑制的產物，是對金融監管外部效應溢出的反映。在本世紀初以前，民間融資在中國一直受到法律的抑制，互聯網主要為金融機構提供技術支援，沒有出現真正意義上的互聯網融資。2005年尤其2013年以後，網絡借貸開始在中國出現，互聯網與金融的結合開始從技術領域深入到金融業務領域。有學者認為，互聯網金融所包含的產品在支付結構上並沒有明顯的創新，但以P2P為代表的融資實現了金融銷售管道、金融獲取管道意義上的創新，為監管帶來新的問題。在互聯網金融中，很多產品與傳統金融產品在流動性、收益性和風險性等方面明顯不同，在形式和法律上都具有多樣性、綜合性、差異性、跨界性等特點，這些特點需要建立更加協調的法律規則體系作為有效監管的保障，需要選擇新的監管原則確定恰當的監管邊界和措施，並且建立以風險防範為核心的監管制度。
一、法律規則的統一與協調
對於互聯網金融的監管問題，很多人正在討論互聯網金融產品或服務的法律性質及監管機構。國外學術界也提出了各種不同的觀點，如允許P2P線上借貸產業進行自律，或設立一個行政機構專門監管P2P借貸。對於中國現行金融監管體制，理論界和實務界一直存在許多爭論，從2008年金融危機後國外監管制度改革的情況看，體制統一與否並不是監管制度改革的關鍵，監管職能的優化配置才是關鍵。美國、英國及歐盟近年的監管制度改革基本上可以證明這一點。在現行監管體制下，互聯網金融監管最關鍵的問題是如何保障監管的協調，而監管協調的基礎是法律規則體系的統一與協調。從２００３年中國確立金融分業監管體制以來，監管的協調問題一直存在。隨著金融創新的不斷發展，這一問題越來越突出。與傳統的金融相比較，互聯網金融產品具有多樣性、綜合性、差異性和跨界性等特點，監管的協調變得更加重要。在討論互聯網金融的監管制度時，確定互聯網金融的監管機構只是技術問題，而真正的困難在於互聯網金融幾乎包括所有的金融業態，主體及行為的綜合性，涉及眾多監管機構及監管職權，與傳統金融在流動性、收益性和風險性方面存在明顯不同，為監管帶來以下難題：第一，與正規金融市場和傳統民間金融市場存在區別，但界線比較模糊，容易形成監管真空；第二，對綜合性金融活動是以主體身份確定監管物件，還是以行為性質確定監管物件，為監管職權的劃分和行使帶來困難；第三，為統一監管規則和標準帶來困難，對非金融機構的金融活動應當如何監管，是否需要拓寬法律監管的邊界等，成為新的法律問題。第四，增加了監管協調的複雜性和協調的成本。面對這些難題，需要建立多層次的監管體制，涉及社會公眾資金的融資活動由一行三會監管，涉及少數投資人和不涉及資金的仲介服務可由地方金融監管機構負責監管。此外，英國規範P2P發展的經驗證明，自律對規範互聯網金融的發展是有效的。在分業和多層次監管體制下，監管的協調和效果從根本上取決於法律規則的統一和協調，因此，法律規則的統一和協調成為互聯網金融監管有效實施的基本條件。
形成統一和協調的法律規則體系，首先應當處理好互聯網金融監管與現行法律規則的關係。儘管目前還沒有專門的互聯網金融立法，但互聯網金融中的協力廠商支付於2011年就納入了監管，現有很多法律制度包括關於民間借貸的規定、非法融資的規定、私募發行的規定、擔保的規定、網絡信息安全的規定等，都是互聯網金融必須遵守的法律規則。經過多年的改革與發展，互聯網金融的基本法律制度事實上已經存在，現在的任務是如何在現有法律的基礎上進一步完善和創新互聯網金融監管制度。由於互聯網金融所暴露的矛盾還不充分，人們對消費者保護、風險防範等新法律問題的認識還比較表面，並且沒有得到實踐的驗證，在交易秩序、風險積累、效率提升等方面還沒有表現出明顯的差異性，缺乏全面建構新法律規則體系的現實基礎和目標指引。因此，對互聯網金融的監管應當全面分析現有法律規則及其適用情況，認真清理和分析現有法律規則與互聯網金融的內在聯繫，優化現有法律制度的結構與功能：一是對部不再適用于互聯網金融監管的法律，例如，為防範民間融資過度投機和高利放貸所制定的法律規則，包括最高人民法院1991年通過司法解釋確定的民間借貸利率保護標準，對互聯網金融基本上失去意義，可以不再適用；二是考慮到立法的成本，對有的互聯網金融的問題，可以採用擴大解釋的方式滿足監管的需要，如消費者保護、準備金的交納、信息披露等問題，可以通過法律解釋明確法律的適用；三是對於阻礙互聯網金融發展的現行法律規則，可以通過限制其適用、儘快修改、廢除等方式，消除法律與互聯網金融發展的矛盾；四是對存在矛盾或不一致的現行法律規則，應當儘快通過清理等方式確保法律規則的統一與協調。
另一方面，互聯網金融改變了金融市場體系的結構，互聯網金融市場更加開放，極大地擴展了金融交易的地理範圍，拓展了金融市場交易主體的範圍和類型，引起市場主體結構、市場競爭結構、市場關係和秩序的變化，形成完全市場化的利率機制，借貸利率由市場自由競爭確定，交易手段更具有自主性、快速性和廣泛性，金融交易和金融服務的邊界進一步拓展。互聯網金融所形成的市場體系與傳統金融市場體系並不完全一樣，因此不能完全套用正規金融的監管理念、監管理論和監管規則，從理論上講需要一定程度的制度創新。但互聯網金融包括了協力廠商支付、P2P、大數據金融、眾籌、信息化金融機構、互聯網金融門戶等模式，涉及不同金融業務和監管機構，規則制定主體和實施主體都是多元的，監管規則的統一與執法協調本身將成為制度創新的一個重要內容。因此，互聯網金融監管效果從根本上講取決於監管規則的統一和協調，在監管制度完善及創新中必須解決好以下問題：一是設立專門的互聯網監管協調機構，負責協調監管規則的制定、實施和爭議解決。監管協調機制一直是金融監管的一個重要問題，在互聯網金融監管中，保障法律規則的統一與協調變得更加緊迫。二是從法律上建立更加有效的監管協調制度，統一對互聯網金融監管的具體規則、標準、聯合執法機制等，推動監管規則的統一，切實提高監管的效果；三是加強對自律機構的指導，提高互聯網金融自律組織內部、自律組織間、自律組織與國家監管機構間規則的統一與協調；四是在監管模式上，應逐步由傳統的機構監管向功能監管轉變，不以機構類型作為監管重點，而是以金融業務和金融行為作為監管對象，減少互聯網金融監管可能存在的衝突和空白。如果不解決監管規則統一與協調的問題，其他制度設計都將失去有效運行的基礎。
二、監管原則的選擇與適用
如何選擇監管的原則，對於互聯網金融的發展至關重要，目前學術界及實務界都沒有提出完整的對策性建議，而且存在明顯的爭議。人民銀行副行長劉士余認為，餘額寶是存款搬家，不是金融創新，要下決心整頓金融同業業務和各類理財業務。也有專業人士認為對互聯網金融不應急著監管，應當先促進其發展。中國人民銀行發佈的2014年《中國金融穩定報告》提出，我國互聯網金融監管應當處理好鼓勵創新與消費者權益保護、風險防範之間的關係，按照“鼓勵創新、防範風險、趨利避害、健康發展”的總體要求，對其予以適度監管。我們贊成該報告提出的適度監管原則。在互聯網金融領域，非審慎的重點監管原則是適度監管的具體和制度化。考慮到中國的互聯金融整體規模還比較小，對其監管應堅持金融深化理論和發展理論，而不能過多強調金融約束，有效照應金融脫媒和技術脫媒背景下金融市場體系發展和金融創新的需要，解決互聯網金融所帶來的負面效應。非審慎重點監管原則的要義在於不強調實質性管制，目的是提供“更好的監管”而不是“更強的監管”。這應當是互聯網金融監管的基本思路。
在選擇互聯網金融監管原則時，微觀上不能完全適用正規金融審慎監管原則，不宜對互聯金融施加嚴厲的監管。審慎性監管原則是巴塞爾委員會1997年《銀行業有效監管核心原則》所確立的核心原則，以保持金融機構的清償能力為目標，或者當被監管金融機構失去清償能力時，通常在資產流動性、資本充足率、內部控制、資產品質、損失準備金、風險集中等方面規定明確的要求，對於防範金融機構和金融體系的風險具有重要意義。迄今為止，互聯網金融還沒有暴露出突出的風險及違法性，審慎監管原則不能適用于以普惠為特徵的互聯網金融。在互聯網金融中，借貸是風險最大的領域，無擔保模式的網貸平臺和協力廠商擔保模式的網貸平臺都不吸收存款，主要發揮仲介作用，風險度較低。有擔保的網貸平臺實際上是資金入口，但只要不涉及期限和流動性的轉換，風險同樣是可控的，外部溢出效應不大，也不會轉嫁社會成本。至於有些網貸平臺存在欺詐、卷款逃跑的情形，是金融及商業活動中常見的違法行為，不需要實施特別的法律監管。因此，對於參與互聯網民間融資的網貸平臺、主體及行為的監管，應以非審慎的重點監管為原則，避免因過度監管增加民間融資的交易成本，阻礙其正常發展。
從監管的實踐看，美國採用了審慎監管原則，在法律上將P2P界定為證券類的集合資產，相當於基金，規定由證券交易委員會監管，要求其向證券交易委員會申請嚴格和完整的註冊登記，提交包括平臺運作模式、經營狀況、潛在風險、管理團隊及公司財務狀況等信息，而且每天將貸款清單提交給證券交易委員會，持續披露出售收益權憑證的信息和貸款的風險揭示，以保證投資者可在證券交易委員會的資料系統和網站查到這些資料，並作為訴訟證據。眾籌平臺同樣需要向證券交易委員會申請註冊登記，提交信息披露文件。如果籌資額超過50萬美元，必須披露包括經審計的財務報表在內的財務信息。然而，自從證券交易委員會監管P2P之後，大部分P2P平臺在一兩年內破產倒閉了。究其原因，證券交易委員會監管過嚴成為倒閉的重要原因之一。美國也有學者對目前實施的P2P監管制度提出批評，認為美國證券委員會（SEC）對P2P的監管（包括持續的信息披露等）沒有給消費者提供適當的保護，卻增加了借款人的隱私洩露風險和貸款人在P2P破產時的風險，事實上對消費者是有害的。
按照非審慎的重點監管原則，微觀上對互聯網民間融資的監管重點應當是合規監管、競爭監管和消費者保護監管，而不是嚴格的風險監管。在監管制度構建上，應以網絡監管和市場監管的一般法律為主，對市場准入原則上不再設定更加嚴格的限制；對經營活動、資產流動性、資本充足率、內部控制、資產品質、損失準備金、風險集中等方面，在部分不必納入監管範圍，即使納入監管範圍的，不能簡單地比照金融機構的監管標準設定同樣甚至更嚴格的限制標準；在確定互聯網融資的監管制度框架時，應當明確法律的邊界：一是涉及社會公眾資金的活動，按照現行法律關於非法集資的規定，實施重點監管，防止民間融資通過互聯網進行非法集資等違法活動。對於涉及少數投資人和不涉及資金的金融仲介服務，可由地方金融監管機構適度監管。雖然這部分法律制度目前存在很多問題，但對於規制互聯網民間融資具有重要意義；二是在現有法律基礎上，重點監管互聯網金融中的消費者保護、欺詐、不正當競爭等行為，及時發現和處置違法行為，維護互聯網金融的基本秩序；三是當民間融資通過互聯網發展到一定規模時，應當將其納入防範系統性風險的宏觀審慎監管。對於這個問題，我們將在下一部分集中討論。
三、風險防範與信息披露制度的構建
對於互聯網金融的監管，目前理論界強調最多的是消費者保護制度、風險防範制度和信息披露制度。按照非審慎重點監管的原則，結合互聯網金融的特點和法律環境，這三個制度都是互聯網監管的核心制度。相比較而言，消費者保護已經有比較成熟和相對完備的法律制度，如何從法律上防範互聯網金融可能出現的系統性風險，還存在很多理論困惑和現實困難，成為互聯網金融監管中最為突出的法律問題。
在金融監管中，防範風險一直是法律制度最主要的目標，也是互聯網監管制度無法回避的問題。根據金融體系不穩定性假說及風險遞增定理，經濟體系越複雜，系統性風險越高。從全球金融發展趨勢看，系統性風險已經成為影響金融穩定的重要風險，原來的審慎監管難以有效檢測和處置系統性風險，宏觀審慎監管職能分離出來正在成為世界範圍內金融監管制度發展的新趨勢。2009年4月二十國集團峰會宣佈成立金融穩定委員會(FSB)作為全球金融穩定的宏觀審慎監管國際組織。根據G20金融峰會的要求，FSB與巴塞爾銀行業監管委員會等國際組織共同加強對系統重要性金融機構的監管。2010年12月16日，巴塞爾銀行業監管委員會正式發佈《增強銀行業抗風險能力的全球監管框架》和《流動性風險計量、標準與監測的國際框架》，即“巴塞爾協議Ⅲ”，提出了加強宏觀審慎管理的要求，如逆週期資本緩衝、系統重要性金融機構額外資本要求等。至2013年底，27個成員中除印尼外，其餘26個均已發佈以巴塞爾協議Ⅲ為基礎的資本監管新規。其中歐盟和美國的監管新規分別於2013年6月和7月發佈，並於2014年1月開始實施。2010年9月22日，歐洲議會通過了《泛歐金融監管改革法案》，從2011年1月起歐洲系統性風險委員會、歐洲銀行業監管局、歐洲證券和市場監管局、歐洲保險和職業養老金監管局四家歐盟監管機構宣告成立並正式運轉，分別從宏觀和微觀層面加強對金融體系的監管。
2010年7月，美國頒佈《多德—弗蘭克華爾街改革和消費者保護法案》,以強化防範和化解系統性風險為主線，從兩個方面完善宏觀審慎監管體系：一是設立金融穩定監督委員會（FSOC）；二是賦予美聯儲更大的監管職能。2013年4月1日正式生效的英國《2012年金融服務法案確立了以金融政策委員會（FPC）為主導的，審慎監管局（PRA）和金融行為局（FCA）分工負責的新的三方金融監管體制。
互聯網金融是科技創新與金融創新結合的例子，理論上講增加了金融體系的複雜性，也帶來了新的風險，很多人也非常強調風險防範的重要性。但問題在於互聯網金融目前在金融體系中的占比很小，迄今為止還沒有暴露出特別的風險問題。有機構通過實證研究後認為，網貸平臺的不良貸款率並不高。從現實善分析，互聯網金融短期內並不屬於宏觀審慎監管的範圍。在這種情況下如何考慮對互聯網金融的風險防範問題，成為一個法律上的難題。從未來發展的角度看，互聯網金融的發展速度非常快，網絡借貸風險管理體制仍不成熟，P2P行業還很脆弱，壞賬風險以及政策風險困擾著P2P網貸的發展。2011年7月，積累了10萬註冊用戶並自稱“中國最嚴謹網絡借貸平臺”的哈哈貸網站，宣佈因為資金短缺將關閉。有學者認為，隨著參與的人數越來越多，互聯網金融的公眾性越來越強，互聯網金融的風險將會逐步增加。有學者認為，互聯網帶來的管道革命增加了對監管的要求，當互聯網金融交易的受眾範圍太大、參與交易的人數太多之後，很容易變成社會問題、政治問題，對互聯網金融今後的監管，可能比對傳統銀行更嚴。目前看，互聯網金融還沒有引發社會和政治問題的可能，不具備對互聯網金融實施宏觀審慎監管的條件和必要性，宏觀審慎監管對於互聯網金融而言是一個前瞻性的議題，但法律制度的構建需要一個過程，提前考慮風險防範的制度構建是非常必要的。目前可考慮先將互聯網金融納入宏觀監管的框架，從監管制度上關注互聯網金融未來可能出現的系統性風險及整體負面效應。中國人民銀行總行前不久發佈的2014年《中國金融穩定報告》專門闡明了對互聯網金融監管的原則，可以解讀為人民銀行已經從宏觀上關注互聯網金融的風險問題。
將互聯網金融納入宏觀監管的目標可以分解為兩個：一是通過法律制度安排抑制其金融風險的累積，降低其引發局部金融危機的可能性；二是從制度上應強化互聯網金融對經濟波動和其他負面衝擊的恢復能力，尤其防範其在經濟波動時的風險自我化解能力。抑制風險累積是法律對互聯網金融系統風險實施事前預防，強化恢復能力是法律對其系統風險爆發後的事後補救。在風險防範的制度體系上，互聯網金融宏觀監管可包括三個部分：一是建立發現、監測和計量披露互聯網金融系統風險及其潛在影響的機制；二是通過提高監管標準和採取針對性監管措施等，預防互聯網金融系統風險的發生；三是減少對互聯網金融負外部性的溢出，降低系統風險爆發後對整個金融體系及實體經濟的衝擊。
在金融市場中，信息成為決定交易公平及資源配置效率的重要因素，也是防範風險的基本條件。對於法律規制及監管而言，傳統民間融資的信息不對稱現象非常嚴重，成為民間借貸規制失靈的根本原因。互聯網金融改變了民間融資監管的信息約束條件，監管機構可以獲得融資信息，預測和防範民間融資風險成為可能。另一方面，互聯網金融會加劇金融交易的信息不對稱性，交易雙方因無法直接確認對方的真實身份和所提供的信息，獲得真實和全面的信息更加困難，容易出現欺詐等，進而產生違約風險和系統風險。因此，建立符合互聯網金融特點的信息披露制度，成為維護公平交易、保護消費者權益、防範風險的基本法律條件。信息披露是義務和責任的分配，也是交易成本的配置，構建互聯網金融信息披露制度時，應當處理好以下幾個問題：一是對信息披露的嚴格程度包括披露範圍、時間、內容、方式，以及對信息真實、準確和全面的責任設定，是個比較複雜的問題。在傳統民間融資中，信息不具有公共性，都是私人信息。如果法律對互聯網金融信息披露的嚴厲程度規定不當，則會不合理地增加互聯網金融交易的制度成本，影響其發展；二是信息披露與個人信息保護如何協調。我國目前還沒有完備的個人信息保護法，如果法律要求互聯網金融披露過多個人信息，會對個人信息保護帶來負面影響，如何找准二者的結合點，是立法上的一個難點和重點；三是針對互聯網金融的特點，信息披露應當體現差異性，對註冊信息、交易信息、經營信息、不同主體的信息的披露範圍和標準，應當規定不同的要求，信息披露的重點應當在註冊信息和經營信息。
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